北上广常住人口增速放缓引热议 超大城市咋调控人口

图为今年春节前北京地铁2号线北京站内的客流。新华社记者 罗晓光摄

今年春节时，返乡的旅客进入广州火车站。 林龙勇摄

挤地铁的上海市民。王辰摄

这些天，北京时而暴雨时而暴晒的天气，让家住在朝阳区常营地区黄先生叫苦不迭。每天早上，他都会和很多人一道，挤进开往市区的地铁6号线，前往位于朝阳门的某国企上班。而在与地铁6号线平行的朝阳路上，每天早高峰期间，从通州开往市区的汽车拥堵不断。

黄先生及其所在的北京市，是中国城区常住人口1000万人以上的超大城市出现人口压力的一个缩影。从北京、上海、广州三地今年上半年陆续公布的常住人口数据看，北京出现核心区人口减少，上海出现人口负增长，广州出现人口增速阶段性放缓。那么，这是否是这些城市人口控制和疏解政策的结果？超大城市人口规模如何调控？本报记者采访了相关专家。

中国人口结构转变是主因

近年来，为缓解城市人口压力，中国一些超大城市地方政府纷纷出台政策，大力推进人口疏解工作。相对应的现象是，这些地方的常住人口增速开始放缓。

上周，北京有关部门公布的统计数据显示，2015年末，北京市常住人口比2014年末增加18.9万人，但增幅下降，与2014年相比少增加17.9万人。上海市的数据也显示，相比2014年996.42万的外来常住人口，2015年上海外来常住人口减少近15万。广州方面，2010年至2014年5年内，广州的常住人口总共仅增长了30余万人，总体看，“十二五”较“十一五”增速出现阶段性放缓。

近年来，北上广当地政府通过政策驱动，疏解了很多与超大城市定位不符的批发市场、中低端产业从业与就业者。在上海关停并转的三高一低（高污染、高风险、高能耗、低产能）企业中，很多外来务工人员被调整。而严格的落户政策，也让部分外劳人员选择离开。

中国超大城市人口出现增速放缓或者出现负增长的现象，这是否是当地政府人口调控政策带来的直接影响？一些专家对此持怀疑态度。

“这是极为片面的。”中国社会科学院社会学研究所副所长、研究员张翼对本报记者分析，政府政策驱动并不是主要原因，这主要和中国人口结构的转变有关。“从2012年开始，中国劳动力人口下降了345万，此后3年都在下降，导致中国劳动年龄段人口总体趋于下降态势。这给流动人口增加的净值和比率带来了一定冲击，表现为中国流动人口增长量有所放缓。这和超大城市人口增长的变化存在耦合关系。”张翼说。

中国人民大学人口与发展研究中心教授顾宝昌在接受本报记者采访时则认为，“通过政策将外来人口特别是其中所谓的低端人口‘清理’出去，导致了这些地方常住人口出现增长放缓。但对超大城市来说，这不一定有好处，也不可持续。”

大中小城市“同床异梦”

值得注意的是，在北上广地方政府下一步的工作规划中，核心城区人口疏解、严控城市人口规模等多成为重要内容。

根据北上广此前公布的目标，到2020年，北京市城六区人口要比2014年下降15%左右，全市的人口调控目标是2020年人口要在2300万以内。广州市城市总体规划提出，到2020年，市域常住人口控制在1800万人以内；上海则提出2020年前控制在2500万内。

为了控制人口，这些超大城市主要采取内部疏解、周围承接的办法。北京市提出，今年下半年，北京将推动城乡接合部等重点地区公共安全隐患问题综合整治，持续开展整治无证无照违规经营、打击违法建设专项行动，加大对直管公房转租转借清理力度；同时着力抓好通州、顺义、大兴、昌平、房山等新城建设，积极承接中心城功能和人口疏解等。

广州则提出，要深入推进广（州）佛（山）同城化、广（州）清（远）一体化，加强广（州）佛（山）肇（庆）等珠三角区域层面的规划协调，试图通过区域一体化发展，解决城市人口压力。

在顾宝昌看来，北上广各地政府目前在制定人口调控政策时存在的主要问题是意识问题。“一些超大城市的地方政府并没有意识到，帮助和支持中小城市发展，就是帮助自己，实现双赢。相反，这些地方政府认为，帮助周边城市发展是一件吃亏的事情，因此即便是声称协同发展也是‘同床异梦’。”

“中国超大城市的人口问题和中小城市问题是相关的。”据顾宝昌分析，超大城市应该对中小城市的发展予以推动，并起到辐射作用，形成“超大城市带动中小城市，中小城市缓解超大城市压力”的有机可持续的良性循环。中国政府也早就提出大中小城市协调发展战略，但一些大城市、超大城市落实不力，老是热衷于抢占资源，导致自身规模越来越大，中小城市越来越萎缩。

张翼进一步分析，中国超大城市当前困局的形成，也和原来的政策引导有极大关系。重大项目、主要人力资源、社会服务业最尖端的配置以往总是往大城市集中。“现在考虑人口调控时，需要把项目投入、产业结构配置考虑进去。如果没有这种思维，大城市为发展掏空中小城市的格局就不会改变。”

用市场之手疏解城市人口

虽然北上广的地方政府在强力推行人口疏解，但是很多外来人口仍然努力在政策夹缝中寻找在超大城市扎根的机会。

记者在北京市朝阳区金台里社区一个由地下室建成的出租房看到，尽管旁边就是均价4万多元一平方米的居民住宅区，但这个地下室出租房里过着的却是另一种生活。闷热且流通不畅的空气、公共卫生间和洗漱间，狭窄的走廊上，只有在早晚时段才会集中出现人流。房东告诉记者，这里有40多个房间，大概居住着100多人，大多在附近酒店、饭店上班，也有从事快递行业的。对整个城市经济来说，这是实打实的推动力。

“超大城市既需要人口增加带来的规模效益，又对人口集聚带来的各种压力不堪重负。这个问题本身是个悖论。”张翼表示，在科学技术这一变量是一个线性变化的前提下，劳动人口的增加在常量上是决定一个地区国民生产总值的重要因素。“所以，超大城市做人口的减法往往难于做经济的加法。”

如今，北上广的地方政府希望通过一定政策，把高学历的人才留下来，而将人力资本较低的人口疏解出去。但是，这带来的首要问题就是城市所需要的服务业成本大幅增加。

因此，这些地方政府要考虑的是，在人口疏解过程中，究竟把人口数量放在第一位，还是把人口结构放在第一位？

张翼对此建议，首先，超大城市要走内涵式发展之路，并保持与之匹配的人口结构。“国外的大城市，不管是巴黎、东京还是纽约，其大城市核心区人口仍然在保持上升趋势，因为只有城市规模、产业集聚达到一定程度，才能互相提供就业机会，并高效率利用市场。目前为止，国内超大城市单位面积的产值仍然很低。”

其次，要通过产业结构调整和市场之手来疏解人口。张翼表示，城市在发展过程中，尤其是到工业化完成的中后期阶段，大城市与周边城市会形成物流、人流、资金流等网状的功能匹配关系。如今，中央已经提出“京津冀”协同发展等战略，这启示相关的超大城市，要勇于尝试突破现有行政区划的一些局限，舍得将部分优质产业和资源疏解出去，通过市场之手的力量，拉动相关人口在城市周边形成相应的城市功能区划。

第三，要走城市友好型发展之路，不仅要对本地户籍的人友好，还要对流动人口友好。张翼表示，离开了一个个具体的人，只是按照规划、计划方式来治理城市，往往会把城市逼上另一个极端。“只有解决好这些流动人口在教育、医疗、户籍等方面的基本公共服务均等化问题，超大城市才能在人口、资源与利益的不断调整中达到一个平衡点。”张翼说。