随着地方简政放权的深入推进,清理、取消和下放行政权力是重中之重。不仅中央政府率先垂范,大刀阔斧取消和下放行政审批权,各级地方政府也纷纷按照中央要求将原本属于省级部门的权力逐步下放到基层,发挥基层政府就近管理的优势,方便企业和百姓办事。大量权力接踵下沉,基层政府如何接权成为关注焦点。
权力下放“灰色地带”蚕食改革红利
安徽芜湖一家中外合资娱乐企业负责人说,过去在地市办个娱乐场所,不管多远都要跑到安徽省文化部门去审批,一来一回费时间费精力,现在不用跑了,本地文化部门就可以直接审批,省时省力。
作为简政放权的“硬招”之一,取消和下放行政审批权首当其冲。记者在基层采访了解到,行政权力的取消和下放有效地给企业和社会松绑,释放了市场主体的活力。以商事制度改革为例,取消注册登记制后,仅安徽今年1月份新登记各类市场主体就增长超过40%,形成新一轮创业热潮。不过,随着简政放权深入推进,取消和下放行政权力的改革红利在逐渐释放的同时,改革进入深水区的一些暗礁藩篱也逐渐显现。
——明放暗收。地方在强力推进审批领域改革的过程中,一批下放的审批权被中介从政府手中接过。这些具有官方色彩或背景的中介机构,或挂靠在政府主管部门名下,或由政府退休干部任职,利用行政影响力破坏市场公平。这些被称为“二政府”的“红顶中介”,蚕食简政放权改革红利。
——放权“躲猫猫”。一位政府部门的审批人员告诉记者,他所在的单位有一项广告审批权,虽然按照相关规定这个审批权可以下放到基层,但上级部门却迟迟不批准给基层专网审批接口。这也就意味着,这个权力“想下放也下放不了”。海南省政务中心相关人士告诉记者,经过前几轮的改革,容易清理的行政审批事项都已取消下放,剩下的都是“硬骨头”,改革触及部门核心利益,一些部门不太愿意放权,存在放权含金量不高、责放权不放等现象。
——有人放接不住。一位投资人想在东北某市申请办一个幼儿园,结果按照规定把材料报上去后却迟迟等不到回音。后来才发现,由于这一审批事项已经由市民政部门下放到区民政部门,但因区里从未办过此类审批,所以工作人员临时研究文件,迟迟不敢动笔审批。基层干部告诉记者,随着权力层层下放,基层政府增加了许多管理事项,人变得越来越忙;但因不熟悉新的管理业务,处理事情有些摸不着头绪。
配套政策跟不上导致“权力下放接不住”
采访中,不少地方干部谈到,权力下放“接不住、管不好”存在多重原因。
事权下放了,人没下来,是基层普遍反映的难点之一。杭州富阳区法制办执法监督科科长盛颖涛说,现在大量权力下来了,基层的担子和责任越来越重了。但人员还是最原始的一套机构编制和人马,要应对新增的大量任务实在力不从心。比如该区城管执法局承接的噪声、玻璃幕墙和涂料等相关处罚权,但这些噪声、玻璃幕墙等的处罚标准、采样设备、专业鉴定人员等都几乎是空白,让他们如何来承接和行使好这项权力?
中部一位地方领导更是直言,长期的计划经济和审批经济,使得体制内养了很多庸人、闲人、懒人,“不让他们审批,他们干什么去?”他认为,权力下放了,这些人却没下沉,而基层一直处于人少事多的缺编状态,这才是导致问题出现的根源。“如果说事权取消或下放是简政放权的突破口,那人事制度改革则是简政放权成败的‘定音锤’。”
权力下放不同步、事中事后监管机制不健全也是导致权力下放承接难的原因之一。一位地方建筑企业负责人告诉记者,目前投资领域中央层面核准的项目数量大量减少,但如果用地、环保、城乡规划等管理权限不能同步下放,仍会影响企业的办事效率,影响投资审批制度改革的效果。
此外,基层事中事后监管机制不全,存在重审批轻监管、监管方式单一等问题也是关键。安徽省住房和城乡建设厅厅长侯淅珉认为,权力下放后基层如果监管手段传统、监管措施不力、监管方式缺乏创新,往往就导致市场一放就乱、一管就死。比如建筑工程质量监管,这项权力下放后,他们就针对基层可能存在的监管手段跟不上专门建立了项目监管平台,对基层监管实行网上留痕操作,并将企业违规操作上网登记,与企业信用评定关联,通过这些监管手段的创新,帮助基层把接下去的权力用好管好。
放管结合、稳步推进确保权力“放得下接得稳”
国家行政学院教授竹立家表示,简政放权的宗旨不是简单地减少政府部门工作量,而是要在精简优化的基础上提高办事效率,方便群众,让群众享受到改革红利。因此,简政放权一要精简二要地方能够承接下来,有些权力也许经过检验是可以取消的,但一定要注意工作衔接。简政放权要从实际出发,该放的放,该管的管。
安徽省畜禽遗传资源保护中心的负责人、全国人大代表赵皖平亲身体验了简政放权“割肉”的过程。他所在的中心曾经承担着畜禽遗传品种保护场的审批工作,在这一轮简政放权中,这一审批权被取消代之以备案。他认为,权力取消、下放是好事,但简政放权也需要科学的把握、对放权之后的管理做出相应的安排,否则放管脱节就可能造成问题。比如婴幼儿配方奶粉配方审批取消后,这个原本是有一定科技含量且关系儿童健康的行业审查,现在变成了企业随意掌握的自行审查,造成了一定的行业混乱,也给消费者带来了安全隐患。因此,简政放权方向是对的,但绝不仅仅是数字的减少,更重要的是职能的真正转变,权力取消和下放后,政府如何更科学的监管将是下一步考验改革成效的关键。
此外,创新监管手段和能力也是确保权力下放“后遗症”的关键,一些地方也做出积极探索。四川省食药监局相关负责人介绍,从今年开始,占该省食药监局审批量近三成的食品生产许可审批权下放到市州。过去四川省过去每年都要受理4000多个与食品生产许可相关的审批,这样涉及面广、工作量巨大的审批权下放,市州食药监局如何“接得住、管得好”?
对此,该局创新监管方式,将行政许可事项受理、审查和审批“三分离”,严格控制审批受理、现场核查、材料报送、决定和证书送达、样品抽取及许可范围等环节可能存在的监管漏洞,并通过网络将食品生产质量安全动态监管信息向社会公开,对企业实行责任溯源,并接受社会监督。
“简政放权要在改革中确立放管结合的新思路,一方面实现行政审批和市场监管的分离,另一方面提高监管的有效性,强化事中、事后监管,只有这样才能确保改革见到真成效,避免一放就乱、一管就死的局面。”中国(海南)改革发展研究院院长迟福林说。
